農產(chǎn)品地理標志質控制度及建議論文
一、歐盟農產(chǎn)品地理標志質量控制制度法律構成分析
歐盟農產(chǎn)品地理標志質量控制制度的建立完全符合地理標志質量控制的一般原則。在歐盟層面，農產(chǎn)品地理標志質量控制相關法律主要由882/2004號條例②和1152/2012號條例③構成。就法律適用而言，前者是一般法，后者是特別法。作為特別法，1152/2012號條例明確規(guī)定：成員國應當根據(jù)882/2004號條例的要求指派實施符合說明書核查的控制主體———主管部門④或控制機構⑤；申請農產(chǎn)品地理標志時必須在說明書中指定控制主體⑥；符合說明書的核查應當在產(chǎn)品投入市場前進行⑦；這種核查產(chǎn)生的費用可以由經(jīng)營者承擔，成員國也可以承擔⑧。另外，該特別法還規(guī)定，882/2004號條例要求成員國官方制定的主要針對食品⑨、飼料安全的多年度控制計劃及提交委員會的年度實施報告中，農產(chǎn)品地理標志質量控制工作應作為一個獨立的章節(jié)⑩。因為質量控制是由官方主管部門或其授權的機構進行，因此這一制度在歐盟稱為官方控制制度。作為一般法，882/2004號條例內容極為廣泛，涉及官方控制實施的主體，實施官方控制的人員培訓，控制和核查程序，控制活動、方法和技術，抽樣和分析，官方控制的資金，技術支撐體系，行政協(xié)助與合作，多年度控制計劃和年度報告，執(zhí)法措施等[13]。另外，地理標志農產(chǎn)品的可追溯性和食品安全性必須符合該法的一般要求。綜上所述，歐盟農產(chǎn)品地理標志質量控制分為兩種路徑，即主管部門直接對經(jīng)營者進行質量控制，或由控制機構對經(jīng)營者進行質量控制，而主管部門負責對控制機構進行監(jiān)管。成員國有權選擇具體適用哪一種管理體制：由主管部門直接監(jiān)控的如英國、荷蘭、愛沙尼亞等國；選擇后者的如法國、意大利、波蘭等國[14]。歐盟農產(chǎn)品地理標志質量控制管理體制如圖1所示。
二、法國農產(chǎn)品地理標志質量控制制度的特別規(guī)定
如前所述，歐盟農產(chǎn)品地理標志質量控制的具體措施由成員國國內法規(guī)定，就此意義而言，歐盟有關法律為一般法，成員國國內法為特別法。以法國為例，其《農村法》第6部分第4編第2章對農產(chǎn)品地理標志質量控制進行了詳細規(guī)定。其特別規(guī)定如下：
第一，全面實行主管部門—控制機構—經(jīng)營者的質量控制管理體制。原產(chǎn)地和質量國家研究所(INAO)作為主管部門負責第三方獨立控制機構的審批①，經(jīng)審批的控制機構依據(jù)“控制計劃”對經(jīng)營者進行產(chǎn)品是否符合說明書的核查②，核查通過的授予合格證書③。第三方獨立控制機構的引入，保證了對數(shù)量眾多、類型各異的農產(chǎn)品地理標志的全面質量控制。例如，布烈斯火雞（DindedeBresse）的質量控制機構是非常著名的Certipaq公司，這家成立于1997年的公司主要從事農產(chǎn)品和食品認證工作，由它負責質量控制的地理標志達到160個④。
第二，農產(chǎn)品地理標志申請時，除了歐盟法要求的在說明書中指定控制機構外，該法還規(guī)定在提交說明書的同時應當提交質量控制計劃⑤。質量控制計劃是與說明書平行的法律文件，由代表生產(chǎn)者利益的組織和控制機構共同制定⑥，主要規(guī)定質量控制的關鍵點、參考值、評估方法、核查時間、周期、方式等，控制計劃必須包括針對違反說明書的行為采取的措施⑦。關鍵點、參考值、評估方法等內容應當同時寫入說明書。例如，佩里戈爾德核桃委托的控制機構是CERTISUD公司⑧，該控制機構與佩里戈爾德核桃的生產(chǎn)者組織共同制定了控制計劃⑨。
第三，主管部門對于質量控制的監(jiān)管非常嚴格，從控制計劃的審核，控制機構的監(jiān)管，到控制技術和方法的制定和發(fā)展⑩。
第四，稅收保證了INAO包括質量控制在內的工作的正常進行。INAO可以向農產(chǎn)品地理標志經(jīng)營者征稅，稅率由農業(yè)部部長和預算部長在與INAO相關國家委員會協(xié)商后聯(lián)合發(fā)布命令。目前，INAO年預算大約2000萬歐元，其中20%來自于向生產(chǎn)者征收的稅款輰訛輥。法國農產(chǎn)品地理標志質量控制中各個主體的基本職責如圖2所示。另外，相關主體如違反農產(chǎn)品地理標志質量控制的相關規(guī)定將承擔刑事責任�！断M法》規(guī)定，構成“未經(jīng)許可的機構頒發(fā)合格證書”、“使用或試圖使用欺騙性的合格證書”、“使用某種方式使人認為或容易使人相信產(chǎn)品具有合格證書”等情形，將被處以兩年監(jiān)禁和37500歐元罰款輱訛輥。
三、對完善中國農產(chǎn)品地理標志質量控制制度的.政策建議
《農產(chǎn)品質量安全法》是《農產(chǎn)品地理標志管理辦法》的上位法，就農產(chǎn)品地理標志質量控制的法律適用而言，《農產(chǎn)品質量安全法》是一般法，《農產(chǎn)品地理標志管理辦法》是特別法。《農產(chǎn)品質量安全法》于2006年生效，當時中國的農產(chǎn)品地理標志制度尚未建立，該法沒有對農產(chǎn)品地理標志作出任何具體規(guī)定，但作為保障農產(chǎn)品質量安全的一般法，地理標志農產(chǎn)品的可追溯性和安全性自應受該法調整。對該法第六章第33條第5項“其他不符合農產(chǎn)品質量安全標準的”情形作出擴張解釋，應包括不符合質量控制技術規(guī)范的情形，從而將實施符合質量控制技術規(guī)范的核查活動納入監(jiān)督檢查的內容。該法第50條規(guī)定了行政處罰規(guī)定及罰則。作為特別法，《農產(chǎn)品地理標志管理辦法》對于主管部門質量控制職責的規(guī)定是：“應當加強農產(chǎn)品地理標志監(jiān)督管理工作，定期對登記的地理標志農產(chǎn)品的地域范圍、標志使用等進行監(jiān)督檢查。登記的地理標志農產(chǎn)品或登記證書持有人不符合本辦法第七條、第八條規(guī)定的，由農業(yè)部注銷其地理標志登記證書并對外公告。①”《農產(chǎn)品地理標志管理辦法》雖然明確了主管部門對農產(chǎn)品地理標志的監(jiān)督管理職責，但因缺乏實施細則，各地農產(chǎn)品地理標志主管部門在質量控制方面主動性和規(guī)范性不夠，質量控制方面的監(jiān)管機制還不健全。目前，中國農產(chǎn)品地理標志質量控制更多依靠生產(chǎn)者的自我控制和證書持有人的內部控制②。這種控制機制與地理標志質量控制的一般原則存在一定差距。另外，由于國家農產(chǎn)品質量安全抽查檢測不向經(jīng)營者收取費用，資金不足，抽檢的覆蓋面有限，分攤到農產(chǎn)品地理標志的資源就更加有限，遠遠不能滿足農產(chǎn)品地理標志質量控制的監(jiān)測要求。結合歐盟與法國農產(chǎn)品地理標志質量控制的制度安排和中國相關制度現(xiàn)狀，提出以下建議：第一，仿效歐盟做法，建立中國農產(chǎn)品地理標志質量控制一般法與特別法相結合的制度結構。在《農產(chǎn)品質量安全法》一般法的法律框架下，在現(xiàn)有規(guī)則適用地理標志農產(chǎn)品可追溯性和安全性的控制基礎上，強化將符合農產(chǎn)品地理標志質量控制技術規(guī)范的核查列入監(jiān)督檢查的內容，明確不符合質量控制技術規(guī)范的法律責任，特別是行政責任和刑事責任。同時，加快配套農產(chǎn)品地理標志質量控制方面的制度建設。對農產(chǎn)品地理標志質量控制的任務、主體、資金、技術、責任等作出具體規(guī)定。第二，借鑒法國經(jīng)驗，在中國農產(chǎn)品地理標志質量控制體系中全面引入第三方獨立控制機構，形成主管部門—控制機構—經(jīng)營者的管理體制。中國農產(chǎn)品地理標志數(shù)量眾多，類型差異顯著，借鑒法國的質量控制管理模式是適合的。農業(yè)部作為主管部門，現(xiàn)有的農產(chǎn)品地理標志檢測機構可以在經(jīng)過審批后成為質量控制機構，質量控制費用可以考慮由經(jīng)營者分攤，解決控制機構管理經(jīng)費不足問題。針對當前主要依靠生產(chǎn)者的自我控制和證書持有人的內部控制的管理現(xiàn)狀，各級農業(yè)主管部門應加大監(jiān)督檢查和執(zhí)法處罰力度。第三，建立農產(chǎn)品地理標志質量控制制度，明確農產(chǎn)品地理標志申請時應當包含質量控制計劃，明確規(guī)定核查的關鍵點、參考值和評估方法，以及核查時間、周期、方式等，同時，質量控制計劃中應當明確違反質量控制技術規(guī)范所采取的措施。同時應規(guī)定在質量控制技術規(guī)范中注明控制機構的名稱、地址和聯(lián)系方式，以及質量控制的關鍵點、參考值和評估方法。
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